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第12期总21期-适应预算改革需要 强化部门预算监督

发布时间:2017-03-17 17:18:43  来源:乐山市人大常委会财经工委

当前,以部门预算为核心内容的预算制度改革,正在各地有序的推进。这次改革是从根本上对以前的预算支出管理体制的改革,一方面推动预算管理的规范化、法制化、科学化,同时也对地方人大及其常委会的预算监督工作提出了更高的要求。与传统预算相比,实行部门预算在提前编制时间、细化预算项目、实行综合财政预算等方面实现了突破和创新。地方人大及其常委会的监督职能,也将实现由粗放式监督到严格依法监督的转变,由程序性监督到实质性监督的转变,由偏重于事后监督到全过程监督的转变。

2001年初,乐山市委市政府作出了《关于进一步深化财政改革的决定》,选择15个市级部门试点编制了部门预算,2002年起市级所有部门编制了部门预算,2003年全市各区、市、县、自治县全面实施部门预算。目前,我市财政预算已初步奠定了从功能预算到部门预算转变的基础,部门预算编制的形式、内容、方法和程序基本规范。随着财政改革的逐步推进,我市人大常委会对财政预决算的审查监督工作也不断调整监督重点,完善监督办法,以适应财政改革的方向和要求。2002年10月乐山市四届人大常委会第20次会议上通过了《关于加强市级预算审查监督的决定》,对部门预算的编制、执行、审查作了具体的规定和要求。通过近两年的实际工作,我们有以下一些思考和体会。

一、目前财政预算审查监督中存在的主要问题

(一)在预算草案的审查批准方面仍然流于形式。财政预算草案一般先由党委、政府“定盘子”,再由人代会审查批准。由于人代会时间短、议程多,加之政府提交人代会审查的预算草案大多仍然是功能预算或者是功能预算附加部分部门预算,预算报告主要是汇报上年工作和当年措施,关于预算编制方面的内容十分简单,对财政支出的重点、目标、支出金额和预计达到的效果缺乏文字说明,预算的透明度低,无法满足预算审查的需要,由此导致内行人说不清,外行人看不懂,影响审议的质量,在大会审查中不可能对预算方案提出一些实质性的意见,客观上形成流于形式的程序性监督。

(二)在预算执行方面缺乏有效的监督制约办法。预算草案经同级人代会批准后就具有严肃的法律效力,但在实际操作中其约束力是比较差的。政府在预算执行中的随意性较大,没有预算就支出,有预算而不执行,领导表态、批条子就可以追加支出的情况仍然存在;对超收收入的安排,政府还是习惯先使用后报告。人大常委会对财政预算的执行情况缺乏及时足够的了解和行之有效的监督制约办法,对政府的这些做法很难严格依法监督,只能被动地采取事后“追认”的监督形式。

    (三)人大常委会及其工作机构不能及时和充分地掌握预算全过程的信息资料。预算监督多为程序性监督、事后监督,是造成监督实效差等问题的主要原因之一。另外,部门预算中的项目支出预算编制时,因项目的重要性及进展情况多变等客观原因,难度较大,政府往往久拖不决,使部门预算草案不能如期编制完成,也就不能按规定及时向财经工委提交相关材料,这必然影响人代会前财经工委对预算草案的初审工作。人大常委会每半年听取一次预算执行情况,只能了解几十个大类科目的情况,对预算执行情况的监督往往流于形式。如:超收收入安排当年支出的,政府一般是在年底向人大常委会报告,但实际上这部分支出可能已执行,人大常委会的审批只是履行程序而已。

(四)人大常委会及其工作机构的财政监督工作力量和专业水平有限。就我市而言,日常监督主要由财经工委承担,而财经工委又存在人员少、对口联系部门多、任务重等问题,在时间和人力上难以开展全面的、经常性的监督,难以保证对财政预算的全过程跟踪监督。在人大代表和常委会组成人员中,具备财政专业知识的也很少,难以对预算草案及预算执行情况进行全面深入的分析研究,审查监督的质量不高。

二、强化部门预算监督,是加强和改善预算审查监督工作的基础

目前预算审查监督中存在的种种问题产生的原因是多方面的,如法律法规不健全、执法不严、监督管理体制不顺等,其中最主要的原因是预算制度的缺陷造成的。《预算法》、《预算法实施条例》等法律法规未能明确预算各个环节人大常委会和政府各自的权力、义务、职责,在预算编制、执行、监督等方面的规范已不能适应市场经济的要求,客观上使人大常委会的法律监督和工作监督相对滞后,预算透明度低,约束力差,编制粗放,执行随意。要解决预算管理和监督中的问题,要从预算的起始环节抓起,因此,编制部门预算、细化预算项目是预算制度改革的核心内容,对于强化预算的法律地位、规范预算行为,促进预算管理,构建适应社会主义市场经济的预算管理制度具有重要意义。加强预算审查监督既是预算制度改革的重要内容之一,也是依法治国的必然要求。各级人大及其常委会强化部门预算审查监督是推进预算改革的基础和前提,对于改进和完善预算体制,实现预算实质性监督具有重要作用。

三、搞好部门预算监督的一些体会和想法

(一)明确监督依据,树立监督意识。我国关于预算审查监督方面的法律法规有《宪法》、《全国人民代表大会议事规则》、《预算法》、《预算法实施条例》、《审计法》等等。其中涉及部门预算的规定不多,也比较原则,如在《预算法》中相关规定有:第五条“地方各级政府预算由本级各部门的预算组成”,第六条“各部门预算由本部门所属各单位预算组成”;《审计法》第十六条规定:审计机关对本级各部门和下级政府预算的执行情况和决算进行审计监督。1999年底全国人大常委会通过的《关于加强中央预算审查监督的决定》,将《宪法》、《预算法》等法律法规中有关条文具体化,明确要求国务院编制部门预算、细化预算、提前编制预算,以加强对中央预算的审查监督,由此推动了全国的预算制度改革。此后的几年里,各省区市人大常委会结合实际纷纷制定出台了有关加强预算审查监督的地方性法规,省以下的各级人大常委会也大多作出了关于加强同级预算审查监督的决定,对部门预算编制、执行及审查监督作了明确的规定和要求。我市人大常委会《关于加强市级预算审查监督的决定》也要求“市级各部门、各单位应按综合预算的要求编好部门预算”;人代会前政府提交财工委初审的市级预算草案材料包括“市级部门预算收支表”;审计部门要对“部门决算依法进行审计”等。

加强部门预算监督是法律法规赋予各级人大及其常委会的职责,我们应理直气壮的开展部门预算监督。目前,有关规定还不够细化,实际工作中把法律法规落实到位有很大的难度,这有待我们在监督审查的内容、程序、方式、方法等方面进行探索并加以规范;需要我们牢固树立监督意识,敢于监督,善于监督,坚定不移的推进预算制度改革;需要我们坚持“所有政府收支都要纳入预算,先有预算,后有支出,严格按批准的预算支出”的基本原则,做好部门预算审查监督各个环节的基础工作。

(二)依法加强和完善部门预算审查监督。编制部门预算后,人大常委会的预算审查监督工作也应有所改革,要按照法律法规和预算制度改革的要求,在预算审查监督的各个环节明确对部门预算审查监督的目标、内容、重点、程序、时间等,建立健全相应的制度措施,规范监督行为,提高监督实效。

1、加强部门预算草案初审工作,为人代会审批预算做好基础工作。编制部门预算后,人大常委会在对财政预算草案的初审中,应把部门预算草案纳入初审的主要内容之一,对部门预算的审查,必须把项目支出预算审查作为重点。政府在提交功能预算的同时应按规定时间和要求提交完整细化的部门预算资料,包括各类报表和有关文字说明。常委会应组织一些具有专业特长的人大代表和财经工委一起开展初审工作。要抓住重点做好深入细致的调查研究,广泛征求意见,认真分析各方面的情况,力争把财政资金是怎样花的,办了什么事以及为什么这样花钱等问题搞清楚,才能对预算编制是否符合基本的原则,其可行性和存在的问题等作出较为全面客观的评价,为人大代表在人代会上审批预算提供有价值的参考意见。

2、加强部门预算执行情况的监督。部门预算审批后,人大常委会必须加强日常监督,及时掌握执行情况,督促政府加强预算管理,严格按批准的预算执行,防止超预算拨款、擅自改变支出用途等问题的出现,这就要求健全监督制度,完善监督办法。应把部门预算执行报表按时报送,执行情况定期分析报告,在预算调整、科目调剂时须细化到部门预算等要求作为制度明确固定下来落实到位。应把重要部门的收支预算执行情况,重大项目支出预算执行情况作为监督重点,切实提高监督实效。应对部门预算执行监督采取多种方式方法,以利于分析研究情况,如开展专题调研,专项审计等。应强化人大及其常委会审批的预算的法律地位,对执行中的随意性行为,应视其情节轻重追究责任,给予批评和处罚,切实提高预算约束力。

3、强化部门预算的审计监督。随着预算制度改革,各级审计部门在同级财政审计中已把部门预算编制和执行作为审计重点。在《四川省财政收支审计条例》和我市人大常委会《关于加强预算审查监督的决定》中,对部门预算审计监督都有明确的规定。人大常委会要依法对部门预算审计工作加强监督,督促审计部门严格审计,如实报告,对人大常委会负责。要充分发挥审计部门的审计监督作用,借助审计手段,加强部门预算监督。可根据监督需要作出决定,组织或者委托审计机关对部门预算进行专项审计。财经工委应加强和审计部门的沟通联系,及时交换日常监督中的资料信息,根据监督需要对同级财政审计中部门预算审计的重点提出具体要求和建议意见。

(三)加强自身建设,提高监督水平。人大及其常委会应主动适应预算制度改革需要,加强自身建设,切实担负起对预算审查监督的职能。首先要加强财经知识的学习。预算编制改革后,预算报告说不清、看不懂的问题得到有效解决,但是,新问题、新情况也将不断出现。对此,各级人大极其常委会要通过举办培训班、以会代训等多种形式,抓好对常委会组成人员和人大代表财经知识的培训,为其有效履行预算审查监督职能打好基础。二是要加强人大常委会财经工委的力量。目前,全国人大常委会和省人大常委会早已专门设立预算工作委员会,并赋予其协助财经委承担审查预决算、预算调整方案和监督预算执行等工作职责,在强化预算监督方面起到了积极的作用。然而,大多数的省以下地方各级人大常委会财经工委却存在工作人员尤其是具备专业知识的工作人员短缺的问题,也未设立专门的预算审查机构。要解决这些问题,应根据各地实际,本着适应改革需要的原则,通过完善机构、增加编制、充实专业人员、加强培训学习、聘请专家顾问等多种方式,逐步强化人大常委会财经工委的力量。