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第7期总67期-关于我市贯彻实施《四川省城乡环境综合治理条例》情况的调研报告

发布时间:2017-03-17 16:59:15  来源:市人大常委会城环工委

《四川省城乡环境综合治理条例》(以下简称《条例》)于2011年10月1日起正式实施,这是我省首部关于城乡环境综合治理方面的地方性法规,也是全国首部把市容市貌和环境卫生治理拓展至镇乡的省级地方性法规。为保证《条例》在我市的正确贯彻实施,切实推动城乡环境综合治理工作的深入开展,根据市人大常委会2012年专题调研计划,我们对全市贯彻实施《条例》情况进行了专题调研,重点到五通桥区、沙湾区、峨眉山市、犍为县、井研县、沐川县,采取实地察看、召开座谈会、听取情况汇报等方式了解了各地贯彻实施《条例》的情况,并听取了市城乡环境综合治理主管部门的工作汇报,就《条例》贯彻实施中存在的问题、工作对策及《条例》的进一步完善进行了研讨。现将调研情况报告如下。

一、我市贯彻实施《条例》的基本情况及主要成效

(一)高度重视,营造氛围,切实抓好《条例》的学习宣传。去年10月《条例》实施后,市人民政府办公室印发了《关于认真学习贯彻<四川省城乡环境综合治理条例>的通知》,全市上下采取多种形式认真组织学习宣传《条例》。一是领导带头。把《条例》纳入各级党委中心组、党校授课和领导干部“六五”普法学习的内容,开展专题研讨,深化认识,将城乡环境综合治理工作作为全市发展环境综合整治的一项重要任务抓好落实。二是专门培训。采取以会代训、集中培训、专题讲座等方式加强对相关执法人员的学习培训,促进对《条例》内容的尽快熟悉和熟练运用,助推执法队伍法律素质和业务能力的提高。三是广泛宣传。印发大量宣传资料,充分利用新闻媒体平台、“八进”活动工作平台以及宣传车、公益广告、LED屏、出租车顶灯、经营门市字幕显示屏等载体开展形式多样的宣传活动,并组织志愿者、文明劝导员、文艺演出队深入基层宣讲《条例》,提高广大群众的知晓率和参与度。拒不完全统计,《条例》颁布实施以来,全市先后举办了4万多人(次)参加的各种学习、培训班,在媒体开设专题、专栏476个,组织群众性主题宣传活动494次,出动宣传车948次,发放宣传资料45万余份,为《条例》的贯彻实施营造了良好的社会氛围。

(二)多措并举,深化治理,切实推进《条例》的贯彻落实

1.加强领导,健全机构,组织保障不断强化。市、县(市、区)、乡镇均结合换届选举,调整充实了城乡环境综合治理工作领导小组和办公室,进一步配强工作力量,层层签订目标责任书,确保治理工作有人抓、有人管。将市治理办由市住建局调整至市城管局,以适应新形势下深化城乡环境综合治理工作的新任务和新要求。实施“大城管”体制,将市住建局管辖的市环卫局和市园林局广场管理处整体移交市城管局,在市中区住建局、五通桥区城管局、沙湾区住建局增挂市城管局分局的牌子,促进更好地集中城市管理的审批、监管和执法职能,克服城市管理中存在的多头管理、交叉管理的弊端。全面启动数字化城市管理建设工作,进一步提升城市综合管理效能。

2.加大投入,夯实基础,工作条件不断改善。一是基础设施不断完善。2011年以来,中心城区新增、更换分类式果屑箱2950个,新建生态分类垃圾屋38座,改造城中村、开放式小区垃圾收集点1500个,新建压缩式地埋垃圾转运站8座;乐山市医疗垃圾处理厂投运;对垃圾车进行升级改造,城区全面实现生活垃圾日产日清和“收集—收运—转运—处理”100%无害化处理。各县(市、区)政府多方筹措资金,增添环卫设施,加快推进重大环卫工程建设,改善市政公用配套设施。峨眉山市已在16个镇乡启动生态湿地建设,明年将实现全部集镇生活污水处理全覆盖。犍为县在全县30个乡镇建设地埋式垃圾中转站49座。全市新建、改建、扩建垃圾处理场7个,新增垃圾中转设施101个,新增垃圾箱、果屑箱4921个,新增环卫车辆95辆,新建改造公厕49个,新建、改建、扩建市场15个,改造城中村35处,改造背街小巷65条。二是队伍建设不断充实。市、县(市、区)加强城乡规划建设和环境综合治理管理、技术和日常维护保洁“三支队伍”建设,将环卫保洁人员配备到村,全市共落实治理工作人员988人。《条例》实施以来,新增城镇保洁人员580人,新增农村保洁人员3039人。截止目前,全市11个县(市、区)各镇乡、村组共配备保洁人员8286人。同时,注重提高保洁人员待遇,改善其生产生活条件,稳定综合治理专业队伍,保证城乡环境综合治理的常态化。

3.创新举措,全面推进,城乡环境不断优化。一是疏堵结合,采取增设施、重疏导、强管理、建制度等一系列措施,解决“垃圾乱扔、摊位乱摆、车辆乱停、广告乱贴、工地乱象”问题,“五乱”现象得到有效遏制。二是攻坚克难,集中开展城乡结合部、铁路水路公路沿线、车站码头、旅游景区、农贸市场等重点区域的专项整治,积极实施农村环境清洁工程,完善农村生活垃圾“户定点、村收集、镇转运、县处理”机制,推进城乡环境综合治理工作向基层延伸、向村庄延伸、向盲点死角延伸,城乡环境卫生状况明显改观。三是规划引领,加快推进城乡风貌塑造。全市各地结合统筹城乡发展、旅游发展、新农村建设,大力开展绿化、美化、亮化工作,打造出田园风光带、城市绿色走廊、滨江休闲广场、旅游精品环线等一批风貌独特的景观景点,不断提升城市品位。四是示范带动,积极开展“五十百千示范工程”建设。乐山市被省委、省政府命名为“2011年度全省环境优美示范城市”。各县、镇(乡)、村积极争创环境优美示范县城、镇(乡)、村庄,着力打造亮点突出、特色鲜明的城乡环境综合治理示范点,以点带面,深化城乡环境综合治理工作,努力打造整洁优美的城乡环境。

4.宣传引导,广泛参与,城乡居民文明素质不断提高。利用报纸、电台、网络、板报、标语等形式广泛进行宣传,积极开展环境治理进机关、进企业、进学校、进社区、进家庭、进村社、进景区、进商场的“八进”活动和“小手拉大手”、“文明社区”、“家庭美德”、“文明卫生户”等主题实践活动,举办“治理城乡环境,共建美好家园—乐山市环境优美十佳乡镇、最佳社区、最美村庄”大型评选活动,发动机关、企事业单位、街道社区、青年志愿者服务队走上街头,深入企业、居民小区劝导不文明行为,引导城乡居民在广泛参与中改变不良生产、生活方式,培养良好的生活习惯和文明的行为习惯。

5.完善机制,强化监督,治理成果不断巩固。市和县都建立了环境治理“一把手”负总责制度、领导挂联包片负责制;专门成立了督导检查组,每月巡查、节点考核、半年督查、年终考评,逐步形成考评排位、媒体曝光、定期通报、责任追究的督查考核体系。在各责任区实行楼长负责制、“门前五包”和“院内四自”责任制。犍为县推行群防联动机制,发挥文明劝导队、卫生突击队等民间组织的作用,拓展城乡环境综合治理工作面。井研县将每年3月18日确定为井研“环境卫生日”。沙湾区探索出“财政投、企业助、社会帮、招商引”的多元投入模式,保障治理资金,缓解财政投资压力。通过完善机制,确保《条例》的深入贯彻实施,推动城乡环境综合治理工作有效深入开展。

    二、贯彻实施《条例》中存在的主要问题

(一)思想认识不够到位,全民参与环境治理的氛围不浓。一是随着治理工作的深入推进,任务更重,要求更高,整治的难点更多,创先争优的压力更大,一些干部尤其是少数乡镇干部出现畏难情绪,甚至有抵触情绪,持之以恒的信心不足,治理工作的劲头和力度有所减弱。二是部分城乡居民,特别是在农村,人们长期形成的一些不良行为习惯在短时间内难以改变,文明意识、公众环境意识比较淡薄,对《条例》的知晓率不高,对城乡环境综合治理共建共享的理解不深刻,缺乏参与城乡环境综合治理和爱护公共环境卫生的自觉性和主动性,出现干部带头干、群众看热闹的局面,宣传教育尚需常抓不懈。

(二)城乡规划和资金投入不适应发展需要,基础设施建设仍显薄弱。一是城市总体规划滞后于城市发展进程,环卫设施、园林绿化、风貌塑造等专项规划没有及时跟进,乡镇、村庄规划编制进展缓慢。由于缺乏规划的指导,导致农贸市场、公共厕所、停车场、环卫设施等基础设施建设数量不足,户外广告、洗车场、废品回收站等网点的布局不尽合理。二是各地虽然加大了对环卫基础设施建设的投入力度,但由于历史欠账多,财政基础薄弱的问题,环卫基础设施建设仍不能满足城乡环境综合治理功能。如城区垃圾处理能力趋于满负荷,老城区雨污管网未分流等等。特别是乡镇、村社环卫设施缺乏的问题比较突出。目前,乡镇的环境综合治理工作经费,主要靠县财政安排,且主要是用于建设垃圾收集点,配备保洁人员负责垃圾清扫和收运,但都不能做到覆盖全部农村,在一些边远山区、民族地区的镇乡、村社,由于运行成本高,根本无法实现“户分类、村收集、镇转运、县处理”的要求。治理经费的捉襟见肘,在乡村建设集中式污水处理设施、进行风貌塑造等治理工作目标更是难以推进。

(三)工作开展不平衡,整治不够彻底。由于受经济社会发展状况和城乡差异等因素影响,各地在治理工作机构设置、治理经费的投入以及从事城乡环境综合治理管理、技术和日常维护保洁“三支队伍”建设上发展不平衡。中心城区和各县城建成区内还存在占道经营、交通拥堵等薄弱环节和断头路、城中村等盲点死角,背街小巷、还房小区等区域存在道路未硬化、路灯不亮、排污管网老化等问题。乡镇、村社无专门的治理工作机构,经费落实不到位,环卫基础设施滞后,现有的保洁队伍不稳定,城乡结合部、乡村的脏乱差现象尤为突出。

(四)长效机制不完善,常态化管理存在差距。总体上看,各地虽然探索建立了一些长效管理制度,但在宣传教育、资金投入、队伍建设、部门联动、日常管理、考核监督等方面还没有形成科学完善的体系,城镇居民“门前五包”、“门前双五包”制度的落实缺乏强有力的保障措施,治理工作仍未走出“突击整治—反弹—再整治—再反弹”的怪圈,整治成果没有得到有效地巩固,垃圾乱扔、车辆乱停、占道经营的现象屡禁不止。

(五)法规和配套政策欠完备,执法难度大。主要体现在:一是《条例》的一些规定缺乏配套政策的支撑。1.治理工作机构设置不统一、不规范,难以承担《条例》赋予的职责。在县一级由于受编制的制约,成立的城乡环境综合治理办公室只是政府的协调机构,而不是常设机构,无编制,人员大多是抽调组成的。城乡环境综合治理主管部门有的区县明确为住建部门,有的则明确为城管部门。而明确城乡环境综合治理主管部门是城管局的,除五通桥区、峨眉山市、犍为县、夹江县外,都没有获批行使相对集中行政处罚权,有的地方还是住建局的下属事业单位、二级局,不具有执法权。城乡环境综合治理办公室和城乡环境综合治理主管部门的设置不顺,加之环境卫生管理人员不足,导致依法治理环境的力度不够。2.农村面源污染治理标准、餐厨垃圾的回收处理还没有出台操作性强的实施细则,管理上有漏洞。

二是《条例》的个别条款规定超前。比如“应当明确镇(乡)人民政府、街道办事处城乡环境综合治理工作机构,建立职能化管理队伍”的规定,目前无法落实。

三是《条例》规定存在缺失。主要是:1.《条例》没有赋予乡镇执法权,处理问题无法律依据,造成治理力度不够。2.没有具体规定相关职能部门的职责,部门之间如何相互配合协作,容易造成推诿扯皮。3.在行政强制措施的执行上,没有规定保障处罚行为生效的对应措施,比如没有规定城市管理所需要的暂扣、查封等强制措施。4.对于城乡结合部存在的问题,乡镇无执法权,城管部门按规定也无管辖权,出现执法“空白”。5.对电瓶车的管理没有规定。

四是《条例》的一些规定不具体、不够细化,操作性不强。主要是:1.第二十三条对摊点经营行为(占道经营行为)的表述不是很清楚,难以操作,同时在“法律责任”中对擅自占用城市道路摆摊设点的行为没有处罚规定。2.第二十七条对大型户外广告设施的设置作了规定,但在“法律责任”中没有对不按规定设置户外广告的行为作出处罚规定。3.第五十条对“经济发达、人口密集的乡村”如何界定,集中式污水处理设施怎么建没有作出规定。4.第64条第一项、第二项关于对违章搭建、不按规定停放车辆的界定和处罚规定与《城乡规划法》、《道路交通安全法》的规定有冲突。

五是《条例》的一些处罚规定偏轻。比如第七十一条规定对单位有本条例第四十五条规定影响城乡环境卫生行为的仅处以500元以上2000元以下的罚款,不足以震慑违法行为。

三、几点建议

城乡环境综合治理工作是一项系统工程,城乡居民良好行为习惯的养成和文明素质的提升也是一个长期、渐进的过程,因此,需要坚持不懈地抓好城乡环境综合治理工作,巩固深化治理成果,不断改善城乡人居环境,创造发展优势,推动乐山经济社会科学发展、和谐发展。

(一)着力引导全民参与,进一步完善宣传教育机制。人是推进城乡环境综合治理的决定性因素,又是直接受益者,必须调动人人参与的主动性和积极性。一是在宣传内容上,要大力宣传《条例》等相关法律法规、各阶段整治重点,同时还要重点宣传“需要群众做什么”、“不应该做什么”等内容,树立示范典型,加大对不文明行为、违法行为的曝光力度。二是在宣传对象上,重点向农村、厂矿等薄弱环节延伸,引导广大村民、企业人员讲文明、树新风、除陋习。三是在宣传形式上,要坚持党委政府主导,组织协调新闻舆论推动、社会各界联动、人民群众主动参与。除坚持利用电视、报纸、网络等媒体的宣传外,还要利用有关单位、组织的工作平台,通过公益广告、发放宣传品以及编排一些通俗易懂、喜闻乐见的文娱节目,使城乡环境综合治理宣传贴近群众、贴近生活。充分发挥群众自治组织、志愿者、文明劝导员的作用,让群众自我教育、自我管理、自我监督,发动群众广泛参与。

(二)着力科学编制规划,进一步完善投入保障机制。一是把城乡环境综合治理与推进新型城镇化、城乡统筹发展等工作有机结合,注重对城市建设的统一规划、整体打造,有效发挥规划的统筹协调作用。加快镇乡、村庄规划编制进度。加快推进农贸市场、停车场、废品回收站、垃圾中转站等基础设施专项规划和建设,进一步完善城市功能,提高城乡环境承载能力。二是按照“四注重、四提升”、“三打破、三提高”的原则,规划建设一批精品项目,营造良好的城市风貌,进一步美化环境,提升城市品位。三是加大资金投入力度。各级政府应逐年加大财政投入,保证工作运转需要,激励工作积极性。把工作经费更多地用于基层。动员城乡居民投工投劳,自筹资金。按照“谁投资、谁收益”的原则,引导社会力量参与城乡环境综合治理。通过项目带动,有效利用交通、水利、沼气、小城镇建设等项目资金,加快场镇道路、排水、排污等设施建设,弥补政府投入不足。积极探索市场化运作的投入机制,可转让环卫收费权和广告、标牌、车站、码头等经营权,筹措环境综合治理资金。

(三)着力推进常态管理,进一步完善工作运行机制。一是落实责任区制度,层层签订责任书,实行责任区、责任单位、责任人公示制度,实现城乡环境综合治理工作全覆盖,营造齐抓共管、共建共享的氛围。二是要加大执法力度,强化对城市容貌和环境秩序全时段、全方位、精细化管理,变集中整治为常态管理。三是各级政府要在现有格局下调剂编制,保证县、乡(镇)和街道办事处治理工作机构和人员落实,充实一线执法人员。在推进“大城管”体制中,进一步明确市、区管辖范围和责任划分,避免推诿扯皮和“大家都在管、大家都不管”的弊端出现。四是相关职能部门要搞好协调配合,建立常态化的部门协作机制,把城乡环境综合治理相关工作纳入履职内容和日常工作中。五是细化工作措施和标准。善于及时总结经验,将好的做法以制度的形式予以固化,对《条例》现有的一些原则规定,制定操作性更强的工作规范和管理措施。

(四)着力加强督查督办,进一步完善科学考评机制。一是坚持日常巡查考核和定期综合考评相结合,并纳入年度目标管理内容。对完成目标任务好的进行表彰奖励,对重视不够、工作不力、进展缓慢和未完成目标任务的,严格问责,追究责任单位和责任人员责任。二是建立多层次、全方位的动态监督机制,把媒体监督、群众监督、执法监督结合起来,确保城乡环境综合治理工作各项任务落到实处。三是建立各级人民政府向同级人大常委会报告工作制度,年度考核结果要报上一级人民政府和同级人大常委会。

四、需要省上解决的问题及建议

(一)关于机构设置不统一、编制不足的问题,建议省上出台相关政策,明确各地城乡环境综合治理工作机构的设置和独立编制。

(二)关于各地治理经费不足的问题,建议省上出台资金扶持政策或奖励优惠政策,进一步明确地方财政每年对城乡环境综合治理工作的投入比例。

(三)关于《条例》规定不完备的问题,一是建议省人大常委会作进一步立法调研,修改完善《条例》。二是建议省政府及城乡环境综合治理主管部门对农村面源污染、餐厨垃圾回收处理、实施行政处罚强制措施等问题制定操作性更强的规范标准或实施细则。